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平羅縣集體經營性建設用地入市的做法與啟示
 
 
時間:2018-12-24    來源:    記者:    編輯:
 
      平羅縣在推進農村土地制度改革實踐中創新建設用地高效利用機制,探索出“以農村土地經營管理制度改革為突破口,以增加農民財產性收入為落腳點,建立了農村土地規范化流轉、農村產權抵押貸款、農民產權自愿有償退出、集體經營性建設用地多元入市四項機制,取得了“村集體和農民雙贏”的顯著成效。為此,自治區黨校、行政學院決策咨詢部與第49期中青班聯合成立課題組,對平羅縣集體經營性建設用地的做法進行了調研,形成報告如下。
      一、集體經營性建設用地入市的基本做法
      把盤活土地資源、提高土地利用效益與增加集體和農民收入相結合,堅持農民自愿,確保建設用地“控制增量、盤活存量”。
      (一)摸清集體經營性建設用地“家底”,明確“哪些地入市”“誰來入市”。按照“尊重歷史、兼顧現實”原則,對全縣存量農村集體建設用地數量、面積、使用現狀等進行摸底核查和登記造冊,全縣公益性建設用地8.9萬畝,原有農村集體經營性建設用地327宗3022畝。在摸清家底基礎上,制定農村集體經營性建設用地入市方案,明確村委會為入市主體,明確了“村委會申請、地價評估、民主決策、鄉鎮審查、部門審核、政府審批”的土地入市工作流程,縣、鄉有關部門協同為入市提供服務。
      (二)賦予農村集體經營性建設用地多項權能,明確“有哪些權”“錢怎么分”。賦予農村集體經營性建設用地出租、抵押、作價入股、轉讓等權能,實現與國有建設用地“同權同價”。截至目前,已完成14宗121.32畝農村集體經營性建設用地入市交易,出讓價款732.5萬元,土地增值收益223.5萬元,村集體凈收入150.3萬元。探索建立差別化的土地增值受益分配機制,解決“錢怎么分”的問題:一是根據財政部、國土部相關文件精神,合理確定國家、集體收益分配比例,實現了國家、集體合理分享土地增值收益;二是科學制定集體內部收益分配辦法,原則上要求村集體留取不低于60%,其余可在村集體經濟組織成員中公平分配,促進了農民多元增收。
      (三)創新工作思路,探索農地保障功能。一是創新安置途徑,實現被征地農民長遠生計有保障。在城市規劃區范圍以外,除列入縣域公益性項目可以實施土地征收外,其余非公益性項目用地一律通過集體經營性建設用地入市予以保障,既能實現征地范圍逐步縮小,也為集體經營性建設用地入市找準了市場。在城關鎮和平村土地征收過程中,保留3.3畝土地轉用為集體建設用地,由村集體建設綜合農貿市場,攤位優先承包給本集體經濟組織成員經營。二是發揮全國試點縣先行先試的功能,探索試行農民變“股民”,放大農地價值。黃渠橋鎮五星村12.61畝存量集體經營性建設用地作價66.07萬元,以土地作價入股方式入市,建設種子加工包裝基地,發揮了集體建設用地的資本功能,實現了農民向“股民”的轉變。目前,全縣已有3宗入市土地以不動產權證辦理抵押貸款500萬元。三是探索以地養老,發揮農地保障功能。探索農村老人以自愿有償退出宅基地、房屋、承包地補償或土地流轉收入置換養老服務。將靈沙鄉勝利村閑置小學校舍改造為集供養、康復為一體的多功能、社會化、開放式、互助養老,已入住老人83人,其中有3人退出土地產權,有69人流轉土地經營權,滿足了部分農村離土不離鄉就近養老的愿望,解決了農村老年人“看田”防老、種田養老、粗放經營問題,發揮了農地的保障作用。
      (四)做好“退”“用”結合文章,實現土地節約集約利用。一是將盤活進城農民閑置資產與生態移民搬遷安置工程相結合,“本地農民自愿有償退出、生態移民插花安置”,有效盤活了2056戶進城農民的承包地和房產,其中插花移民安置1638戶,集體經濟組織成員內部轉讓418戶,累計轉讓承包地11280畝,宅基地56.6萬平方米。實現了增加退出農民財產性收入、降低政府安置移民成本、盤活存量建設用地、減少新增建設用地剛性需求。二是將農村產權自愿有償退出與農村人居環境綜合整治相結合,在土地流轉比例高的靈沙鄉富貴村五隊試點退出整治,增加耕地180畝,全部由村集體流轉給大戶經營。
      (五)堅持底線思維,完善權益保障機制。結合農村綜合改革,探索建立了多元化農民產權退出保障機制,對不同類別、不同意愿的農民精準施策。一是允許農戶自愿有償退出部分農村產權,對已進城居住且有償退出宅基地、房屋的,繼續保留集體經濟組織成員身份,仍享有土地承包經營權和其他權益。二是允許部分符合退出條件的農戶自愿有償退出全部農村產權,放棄集體經濟組織成員身份,實行一次性補償。三是允許農戶自愿有償退出宅基地、房屋和部分承包地,按退出承包地面積核減家庭成員中應退出集體經濟組織的權益人數,并落實到人頭,確保農民“進得了城,回得了村”,生活和權益有保障。
      二、取得的顯著成效
      實現了土地的節約集約利用,拓寬了農民增收渠道,壯大了集體經濟,健全了農民的生活權益保障。
      (一)增強了改革協同性,促進了三項改革互促互補。按照國土資源部統籌推進宅基地制度、集體經營性建設用地入市、集體土地征收三項改革要求,平羅縣在創新宅基地管理的基礎上,積極探索和推行集體經營性建設用地入市方式,按照“非公益性產業不得征占農民集體土地”的底線要求,將今后城鎮、工業及農業農村新產業、新業態用地重點落在騰退盤活閑置建設用地,進一步提高土地利用效益,為此,平羅縣在農村宅基地“三權分置”、多途徑盤活建設用地等方面出臺了一系列配套文件,堅持“集體主導、農民自愿”的原則,加快推進三項改革。
      (二)增加了土地總量,拓寬了農民增收渠道。通過對農村田、水、路、林、村綜合整治,增加了耕地面積,改善了農民生產生活條件,提高了糧食生產能力,實現了農民增收。一是通過實施土地開發整理項目、高標準基本農田建設項目、耕地占補平衡項目,增加耕地面積21萬畝。二是用足用活相關政策,結合土地整治項目,開展村莊綜合整治,共計拆除廢舊村莊居民點24個,整理復墾土地2108.5畝。三是通過農村集體建設用地綜合整治,開展規劃不保留且空置率較高村組整隊退出,重點做好農田中心零星閑置房地的整治復墾利用,實行差異化補貼政策,鼓勵引導農民自愿將閑置房地退出整治,宅基地退出復墾置換為承包地并延長承包期,力爭在二輪承包期結束前將農田中心零星閑置房地復墾,將規劃不保留村莊中閑置率高、農民退出積極性高的村莊逐步整治,通過復墾結余指標或調整為經營性建設用地入市來保障農村新產業、新業態用地,增加村集體和農民收入。目前已落實16個村民小組580戶農戶宅基地和房屋收儲整治示范點,整治后復墾土地300畝,調整為經營性建設用地276畝。四是通過建設用地入市,拓寬了農民增收渠道,助推了脫貧富民。如:廟廟湖村利用移民村50畝存量建設用地引進工商資本投資建設服裝廠,通過集體經營性建設用地入市增加村集體收入30.11萬元,同時就地吸納生態移民300人就業,拓寬了農民就業渠道和增收渠道。
      (三)壯大了集體經濟,健全了農民的生活權益保障。一是集體土地經營性收入除上繳國家和分紅外,全部留存,實現了集體經濟的滾動發展和壯大。如:2017年4月盈豐植保合作社轉讓了小興墩村建設用地9.7畝,既盤活了集體土地又壯大了村集體經濟。合作社用入市的不動產權做抵押貸款融資擴大生產,又增加了當地農民的就業機會。二是探索農村集體資產股份制改革,增加集體收益。依托扶持村級集體經濟發展項目,選擇崇崗鎮崇崗村、高仁鄉高仁村等集體收入較高的10個村成立村集體股份經濟合作組織,完成股份量化資金近4000萬元。其中,2017年高仁鄉高仁村集體股份合作社給村集體分紅11萬元,新豐村給集體分紅14萬元,入股農戶保底分紅近750元,實現了村集體和農民收入雙提高。通過土地流轉、產權抵押貸款、農村產權自愿有償退出轉讓等促進農民人均增收近5000元,提升了生活權益保障。
      三、啟示及建議
      農村集體經營性建設用地入市是國家級改革試點下一項新的探索和嘗試。從目前試點運行情況看,集體經營性建設用地入市比較適合當下的國情,對移民安置、脫貧富農、盤活資源、生態建設等也具有一定的啟示和借鑒意義。
      (一)只有允許集體經營性建設用地入市,才能真正把農村的土地資源盤活激活。平羅縣是全國農村集體資產股份權能改革29個試點區縣之一,具有先行先試的政策條件,應進一步驗證、總結這一做法,為全國農村集體土地高效利用提供參考。隨著我國城鎮化的快速推進,城市平面擴張的剛性需求使得土地資源價值漸增,國家進一步增加了農村集體建設用地向非農業用地轉用的管控,在這一條件下,集體土地只能等待政府以土地征收的途徑轉變為國有土地,才能用于商業用途。集體經營性建設用地入市的“平羅模式”何時能推廣復制?適用范圍有多大?還有哪些環節需要進一步驗證?這都是需要我們進一步思考的問題。
      (二)只有最大限度地盤活農村土地資源,才能實現企業“創收”和農民“增收”。在農村只有企業或大戶實現了“創收”,村集體和農民才能實現“增收”。尋找可入市的經營性建設用地是實現這一目標的根本。平羅縣還有多少土地可納入經營性建設用地?實現全縣土地資源收集、統計、整理、流轉服務還需要多少人力?從現實情況來看,平羅縣專門成立了農改中心,培養了一批專業人員,在改革政策制定、集體土地管理、規范產權交易、產權退出轉讓、經營主體培育、盤活閑置用地、實現“村、民”雙贏等改革中發揮了巨大作用。但農村面積大、范圍廣,圍繞土地流轉流通的工作量非常大,僅靠農改中心的專職人員去推動這項工作,能否跟得上改革發展的進度要求?有沒有可替代的社會組織來續接這項任務?從經營性建設用地入市改革試點的實踐情況來看,在增值收益分配方面存在監管不足、政府直接參與分配、入市范圍過窄、農民土地權利未充分實現等問題,如何進一步盤活閑置宅房、拓寬入市范圍、明確交易主體、建立二次分配機制等,都需要通過試點進一步驗證和解決。
      (三)只有不斷壯大村集體經濟,才能從根本上解決鄉村自治和農村發展問題。集體經濟是實現鄉村自治和農村發展的重要條件,只有壯大集體經濟,才能更好地盤活農村資源,增加農村的吸引力,推進自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系建設,推進農村一二三產業融合發展。由于歷史及多種原因,改革前平羅縣還存在農民私自轉讓土地房屋、非法占用集體土地資源等問題,一定程度上影響和制約了集體經濟的發展。
農村經營性建設用地入市是一項政策性強、配套要求高的系統工程,對政策尺度的把握要求高,對土地的歷史情況及使用的匹配性要求高,對具體情況的了解要求細。另一方面,也需要在更高的層面對相關做法給予關注,加以適當的規范和引導。
      (一)建議修改完善相關法律、法規。由于歷史原因,超占宅基地面積以及原宅基地使用人去世后,不具備村集體經濟成員資格的子女仍占用宅基地的現象較為普遍。還存在農民房屋所有權和宅基地使用權權屬不同問題,農民住房財產權作為抵押物,出現違約處置較難,降低了金融機構對此類產權抵押貸款的積極性。部分農戶退出宅基地和房屋愿望強烈,但農村集體建設用地收儲、整治、復墾的投入大、成本高,再利用渠道窄、效益低、變現慢,影響了村集體收儲整治再利用的積極性。建議:一是修改完善《土地管理法》,明確宅基地使用年限及繼承、退出等原則,將宅基地使用期限與承包經營年限及權益人相一致;二是出臺農村集體經濟組織法和集體經濟組織成員身份認定辦法,制定農村老年人自愿退出集體經濟組織成員身份、放棄各項權益的社會養老保障政策;三是對集體土地使用中出現的非法占用、圈占不用、少包多占、低價發包、主體混亂、改變用途等行為進行嚴格清理規范。
      (二)建議加大對農村閑置資源再利用給予政策優惠和資金支持。長期以來農村集體土地管理存在立法空白,部分村集體甚至村民小組及農戶隨意低價發包、出租集體土地,農村集體土地市場交易機制尚未建立,農村集體經營性建設用地零碎分散、利用率低,存在原承租人既不愿退出又不愿入市,對統籌入市造成阻礙;還存在土地承包、租賃不規范問題,處置缺乏法律依據。建議在自治區層面對農村閑置宅基地、房屋收儲整治利用、盤活建設用地資源、增加農民財產性收入給予更多支持,讓試點地區探索出更多可復制、利修法、宜推廣的經驗。
      (三)建議逐步完善農村集體經營性建設用地入市的制度保障。能入市只是開端,還有賴于進一步完善相關配套措施,才能實現市場化。一是要謹防以建設用地的名義牟取暴利,謹防耕地借此而轉變用途,入市的集體經營性建設用地必須符合規劃及用途管制,防止建設用地市場化帶來的負面影響,防止土地增值收益分配不平等,防止基層干部以權謀私。二是要進一步探索賦予農村集體經營性建設用地權利人入市自由交易的資格,只有權利人具備流轉、處分資格,才能進一步促進流通,提升和釋放土地價值。三是要逐步建立城鄉統一、開放有序的集體經營性建設用地市場。
      (四)建議探索縣域集體經營性建設用地入市聯營服務,試行“村鎮統籌”模式。調研中發現,各村、鎮都有自己的“合作社”“服務站”,有著“以行政區為界”的非常現實的考慮,但普遍存在單元面積小、空間體量不足、潛力難發揮等問題。現階段可先試行“村鎮統籌”模式,選取土地入市相對集中、經濟較為活躍發達的村、鎮,政府、農民、企業等以聯合入股的方式,成立聯合經營公司,打破村鎮行政邊界限制,著力盤活閑置資源,以分紅的方式增加農民收入,提振集體經濟,逐步實現縣鄉政府減負、集體經濟壯大、農民財產變現、土地價值評估等中介服務日趨完善目標。
 
課題組組長:郝彤
課題組成員:龍生平、李彥煒、郭少新
 
 
 
 
 
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